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周克成

通往地狱之路,通常是由善意铺设的。——哈耶克

 
 
 

日志

 
 

《21世纪经济报道》:周其仁的成都之旅  

2009-07-09 09:16:14|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  《21世纪经济报道》:周其仁的成都之旅

  21世纪经济报道 张庆源

  电脑屏幕上排列着一个个由彩色线条和模块组成的图形,上面,村民们在属于自己的地块上盖下的一个个确权手印清晰可见。成都都江堰市柳街镇党委书记苟绍波指着它告诉周其仁,这叫“鱼鳞图”。

  周其仁兴趣盎然。

  他得知,这种将土地资料挨次排列、连缀绘制的图形,是1381年明朝皇帝朱元璋为清查全国土地而发明。600多年后,柳街镇的领导人将它运用于当地农村土地产权制度改革。这比起传统的皮尺丈量,节省了至少10倍人工。

  现代“鱼鳞图”软件直观描述户口、地块面积、土地耕种情况、土地附着物业等信息,精确确定农民的土地权属,为农民土地入市交易创造条件。

  这些新创造让周其仁感叹不已。他把这些见闻写进他的课题报告。

  成都的这些新鲜事成了最近半年周其仁生活中的兴奋点。这诱使他在今年1月临近除夕时还从北京飞去千里之外的成都;3月份利用去杭州考察阿里巴巴和回京参加重要活动之间的空隙又飞去一趟,5月23日利用周末再去一趟……半年下来,他就往成都飞了10多趟。

  早年下乡,在黑龙江完达山当了7年多猎户的周其仁,多年从事土地产权和承包合约领域的研究。如何变革滞后的土地制度,为中国农村发展排除障碍,是这位北京大学国家发展研究院院长长期思考的课题。

  这让他盯上了西南盆地之中的成都。由他领军的北大国发院综合课题组,从2008年12月起对成都土地制度改革实践展开调研。

  在周看来,中共十七届三中全会决定中关于允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的设想,在作为国家综改试验区的成都几乎都有先行试点——从破题的确权问题,到直接入市、对外租赁的探索,周在成都都找到了成功的试点经验。

  “成都对我们的吸引力来自城乡统筹的全局意义。”周其仁说,“总结成都经验,对探索我国下一步土地制度改革意义重大。”

  柳街“元老院”:地权到户先行

  周其仁与成渝综改区的渊源始于2007年。其时,重庆市向全球征集试办综改区的建议,周其仁写去一封建议信,提出试办农村土地交易所的设想。这一建议引起时任重庆市委书记的汪洋的重视,他很快得到重庆方面的回复。

  正当国内第一个农村土地交易所于2008年12月在重庆挂牌时,周其仁率领有16名成员参与的课题组开赴成都,进行持续30多天的调研。他们分别组成7个分队走访成都市下辖各区市县,与官员、农村基层干部、农民、商人等进行了100多次座谈。

  “整个过程,成都方面从市委、政府到农村基层,所有信息都对我们开放。”课题组成员、北京大学国家发展研究院副院长卢锋教授说。

  对于任何一场艰巨的土地制度来说,土地“确权”都是改革的先导程序。无法证明主人是谁的土地权益无法买卖。

  然而,要对大量的集体土地所有权、农户承包地和宅基地使用权、以及农民房屋所有权一一进行“确权”,困难之大超乎想象。周其仁他们在调研中发现,在人口庞大的成都乡村,在村组层面,几十年的土地房产变动根本没有完整可靠的文字记载。耗费巨大的土地测量结果与土地台帐记录相去甚远,有的村组连台帐记录也遗失甚至被付之一炬,实测得到的土地房屋边界无法得到确认,势必引发大量纠纷。

  正是在此背景下,最早开始进行确权试验的成都都江堰市柳街镇,引起了课题组的关注。今年4月,周其仁还邀请柳街镇党委书记苟绍波到北大给师生们讲课。

  柳街是川西的一个4万人口的平原大镇,去年3月开始对全镇集体土地所有权、农户承包地和宅基地使用权、以及农民房屋所有权的“确权”。周其仁的课题组最感兴趣的,就是柳街发明的用以解决土地确权纠纷的“元老院”。

  在柳街,每5-15户人家投票推选出一位村内长辈或前任村干部,组成“评议会”,由长老们根据对土地、房产变动的回忆,对入户产权调查和实测结果进行评议,对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理,并把评议结果作为确权预案公示,直到相关利害各方都接受,才向政府上报确权方案。

  这个德高望重的“评议会”服务于将土地确认到户的环节。村民们把它称为“元老院”或“长老会”。

  “这样就把‘为民做主’变为了‘由民做主’”。苟绍波告诉周其仁,这样一来,纠纷大大减少,确权效率提高,由此确定的产权边界也更具权威性。

  通过一个又一个类似“元老院”这样的发明,农村产改的确权形成了一套可操作程序。

  在柳街镇考察时,课题组亲眼目睹了农户们对“土地确权”的参与热情。“这是多年来没有见过的。”周其仁说,“这也启发了我们,老讲保护农民利益,为什么不能让农民有权自己保护自己呢?”

  周其仁高度评价成都土地实验坚持确权先行的程序原则,是“为改革加上了一道保险阀”,“否则一哄而起的农地流转,有可能扭曲改革并让它背上黑锅。”

  蛟龙租约:突破征地制度的平衡点

  解决了确权问题,就为下一步农地的权益交易和农民获得土地收益创造了条件。

  课题组在离成都空港不远处的蛟龙工业港,发现了一个有意思的案例。

  这个总面积达到5平方公里蛟龙工业园,创办者不是政府,是民营商人黄玉蛟。黄保留园区土地的农村集体所有制性质,向当地农民集体租赁土地,自筹资金建厂房,而后将标准厂房出租给中小企业。

  民办、在集体土地上办、较大规模,在周其仁的印象中,同时具备这三个特征的工业园,全国鲜有第二例。这突破现有法律框架——根据现行制度,凡涉及农地转用工业的,必须由政府先把农民的集体土地征用为国有土地,通过政府专营转让给工业用户。

  而蛟龙工业港由于是租用农村集体用地,绕开了对农民土地进行国家征用后招拍挂的环节,土地占用成本因而十分低廉。

  比如,工业港内一处2000平米的标准厂房,算上配套土地,若是按政府征地后招拍挂的模式,要100万元的购地费,外加每平米1600元的厂房建安费,总价应在400万元以上。而在蛟龙工业港,你只需先预付2万元定金,以后每月再付1.4万元租金,2000平米的厂房就可使用。低廉的租金吸引了众多中小企业到来。

  黄玉蛟则以土地收益向当地农民交付租金,并进行补偿安置。

  如此一来,企业家和农民直接进行土地交易,政府不再是唯一的买家,黄玉蛟的主意让课题组深受启发。

  在周其仁看来,国家征地制度迄今仍是国内农地转用的唯一合法形式。没有哪个地方能立即废除它,因为这将意味着地方财政的灾难。比较可行的办法是在现有的征地制度框架下启动改革,寻找让农村和农民分享城市化土地收益的现实途径。

  “在这里我们需要找到一个平衡点,”周其仁总结说,“蛟龙通过向农民集体租赁土地实现从农地到工业用地的转变,就找到了这个平衡点。”

  锦江交易:农民“挑”地进城卖

  “蛟龙模式”不是唯一的可行办法,在成都锦江区,周其仁他们又找到一个让农村集体用地直接入市的案例。

  2008年10月,成都锦江区政府挂牌出让的两块面积分别为16.79亩和6.42亩的集体建设用地,被买家以每亩80万元拍得。这是自1987年中国土地市场交易建立以来,首批经由公开交易实现经营权转让的集体建设用地。

  成都目前还有198平方公里的非城市建设用地,锦江区的7021农户,总共17.28平方公里土地就在此范围内。

  为帮助农民变现这笔土地财富,锦江区组织了11个村级集体的股份公司,这些公司的股东就是农户。他们将农村集体建设用地的整理整治开发经营权委托给农锦公司,农锦公司再次委托给区农投公司进行融资、整治、开发与土地招拍挂,土地出让的收益返还给农锦公司和11个村级股份公司,最后分配给农民股东。

  在此框架下,锦江区通过土地整理和对零星散居的农民实行宅基地置换,可整治出建设用地2863亩,除去建设集中居住的新型农村社区安置农民外,结余出来的2501亩土地,将通过招拍挂上市流转。

  这样一来,土地市场上又不再只有政府这一个卖家了,通过将集体土地直接“挑”到市场上出售,锦江的农民可以直接获得土地出让收益。

  “这种做法让农民直接成为建设用地交易的主动的、平等的出让方,而不再是国家征地制度被动的、不平等的接受方或配合方。”周其仁评价说,“这说明产权权利的变化可以直接带来收入的变化。”

  在调研中,周其仁他们注意到一个不起眼的数据:作为千万人口以上特大城市的成都,从2003到2008年出现了城乡人均收入差距缩小的迹象——从2.64:1收缩为2.61:1。并且,成都是全国成功地实现这种差距缩小的仅有的两个城市之一,这与京、津、沪继续扩大的城乡收入差距形成对照。

  周其仁则认为,成都的城乡差距受到遏制,和土地制度改革的启动不无关系。“成都的土地产权改革尝试突破国家征地制度,通过重新界定权利,使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入,从而在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。”他说。

  成都归来,周其仁和他的学生把半年来调研的所见所思,写成一份25万字的报告——《还权赋能:奠定长期发展的可靠基础——成都城乡统筹综合改革经验的调查研究》。

  但这并非一个终点,“对成都土地制度改革实验的研究,我们还将持续进行下去。”周其仁说。 

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